規(guī)劃政策調(diào)整
物業(yè)權(quán)利人能提供公共設(shè)施或公共空間，其用地性質(zhì)、空間高度、建筑面積，都可在符合法規(guī)的前提下進(jìn)行調(diào)整
土地政策調(diào)整
創(chuàng)新土地開發(fā)方式，將按照“存量補(bǔ)地價”的方式，支持現(xiàn)物業(yè)權(quán)利人依據(jù)規(guī)劃重新取得建設(shè)用地使用權(quán)
市政府新聞辦4月29日召開新聞發(fā)布會透露，《上海市城市更新實(shí)施辦法》將在今年5月正式實(shí)施。這標(biāo)志著上海已經(jīng)進(jìn)入以存量開發(fā)為主的“內(nèi)涵增長”時代。市規(guī)劃和國土資源管理局局長莊少勤表示，在目前上海建設(shè)規(guī)劃用地規(guī)！柏(fù)增長”的前提要求下，“城市更新”將成為上海城市可持續(xù)發(fā)展的主要方式。部分規(guī)劃政策和土地政策將相應(yīng)作出重大調(diào)整。
不同于過去城市建設(shè)中的“城市擴(kuò)張”、“大拆大建”，“城市更新”指的是對城市內(nèi)已建成區(qū)空間形態(tài)和功能進(jìn)行改善。目前，上海已經(jīng)建成的區(qū)域內(nèi)還存在城市能級不高、活力不足、公共空間和服務(wù)設(shè)施仍有較大缺口、城市慢行系統(tǒng)便利化程度不高、城市風(fēng)貌保護(hù)不夠等問題。未來上海將從這些方面入手，遵循規(guī)劃引領(lǐng)、公共優(yōu)先、公眾參與的原則，持續(xù)有機(jī)推進(jìn)城市更新。
根據(jù)《更新辦法》，部分規(guī)劃政策和土地政策將進(jìn)行重大調(diào)整。規(guī)劃政策中，如物業(yè)權(quán)利人能提供公共設(shè)施或公共空間，其用地性質(zhì)、空間高度、建筑面積，都可在符合法規(guī)的前提下進(jìn)行調(diào)整。土地政策中，將按“存量補(bǔ)地價”的方式，支持物業(yè)權(quán)利人重新取得建設(shè)用地使用權(quán)。規(guī)劃政策的具體調(diào)整為：在符合區(qū)域發(fā)展導(dǎo)向和國家規(guī)劃土地法規(guī)要求的前提下，允許用地性質(zhì)的兼容與轉(zhuǎn)換，鼓勵公共性設(shè)施合理復(fù)合集約設(shè)置；在地區(qū)整體空間對建筑高度不敏感的地區(qū)，允許高度適度提高，緊湊建設(shè)，以高度換開放空間；以為地區(qū)提供公共性設(shè)施或公共開放空間為前提，通過適當(dāng)?shù)慕ㄖ娣e獎勵，強(qiáng)化地區(qū)品質(zhì)和公共服務(wù)水平；對于增加保護(hù)具有價值歷史建筑的，將部分歷史建筑的建筑面積不計(jì)入規(guī)定總量。此外，在特定條件下，部分地塊的建筑密度、建筑退界和間距等可以按不低于現(xiàn)狀水平控制。
《更新辦法》還鼓勵在城市更新中采用綠色、低碳、智能技術(shù)，對建筑“第五立面”的生態(tài)化、景觀化以及其他有益于增加公共價值的改造利用。
土地政策調(diào)整主要有兩方面。一是將創(chuàng)新土地開發(fā)方式，按照“存量補(bǔ)地價”的方式，支持現(xiàn)物業(yè)權(quán)利人依據(jù)規(guī)劃重新取得建設(shè)用地使用權(quán)；二是沿用舊區(qū)改造出讓金返還政策，對于城市更新中“存量補(bǔ)地價”的土地出讓收入，在計(jì)提后返還區(qū)縣專項(xiàng)用于城市更新工作。
與上述兩項(xiàng)政策配套的是，“全生命周期管理”的新土地開發(fā)、出讓模式，已在近期全面推行。
據(jù)悉，《更新辦法》主要適用于上海中心城區(qū)內(nèi)經(jīng)認(rèn)定的城市更新地區(qū)，舊區(qū)改造、工業(yè)用地轉(zhuǎn)型、城中村改造等地區(qū)，仍將按照其他規(guī)定執(zhí)行。
在4月29日舉行的市政府新聞發(fā)布會上，市規(guī)劃和土地資源管理局全面介紹了即將實(shí)施的《上海市城市更新實(shí)施辦法》（以下簡稱《更新辦法》）！俺鞘懈隆边@一頗為陌生的概念，被提到了前所未有的高度。
強(qiáng)調(diào)“城市更新”的背后，是上海土地開發(fā)和城市發(fā)展遭遇“瓶頸”的現(xiàn)實(shí)。上海的土地緊張到什么程度？去年市第六次規(guī)劃土地會議要求，未來上海的規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模要“負(fù)增長”；必須“以土地利用方式轉(zhuǎn)變，倒逼城市發(fā)展轉(zhuǎn)型”。
【內(nèi)涵增長】新常態(tài)下城建目標(biāo)
《更新辦法》中，“城市更新”被闡釋為“對本市建成區(qū)城市形態(tài)和功能進(jìn)行改善的建設(shè)活動”。兩個關(guān)鍵詞：“建成”、“改善”！敖ǔ伞闭f的是城市更新的對象——不是新區(qū)，而是已經(jīng)成熟的區(qū)域；“改善”說的是城市更新的目標(biāo)——讓這個區(qū)域變得更好。
對上海來說，實(shí)施城市更新，既是遭遇土地開發(fā)和城市發(fā)展“瓶頸”后，外部條件制約下的被動選擇，也是應(yīng)對未來挑戰(zhàn)的主動出擊。市規(guī)土局局長莊少勤在多個場合說過同一句話：要適應(yīng)城市資源環(huán)境緊約束下的內(nèi)涵增長。
這句話剖開來看，土地資源和其他各種資源稀缺、高密度人口帶來的環(huán)境壓力緊約束，這是上海必須接受的現(xiàn)狀。但是，人們對城市發(fā)展和環(huán)境改善的訴求始終存在。因此，“內(nèi)涵增長”將取代過去的粗放擴(kuò)張和“大拆大建”的模式，成為新一輪發(fā)展的必選項(xiàng)。
“所謂內(nèi)涵增長，即已建成城市空間的質(zhì)量提升，成為新常態(tài)下城市建設(shè)的主要目標(biāo)！敝袊鞘幸(guī)劃學(xué)會常務(wù)理事、同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授唐子來說。
那么，城市更新與傳統(tǒng)的舊區(qū)改造有何不同？莊少勤說，相比人們熟知的舊區(qū)改造，城市更新具有更豐富的內(nèi)涵，它強(qiáng)調(diào)空間環(huán)境的改善、城市功能的提升和城市文化的傳承。
舉例而言，不少世界知名城市都有過“大拆大建”“斷了文脈”的歷史過程，而在引入“城市更新”機(jī)制后，他們開始注重城市的歷史傳承，注重空間與人的共生關(guān)系，逐步走上了城市復(fù)興之路！俺鞘懈率怯袡C(jī)的，永遠(yuǎn)持續(xù)的！鼻f少勤說。
【城市更新】土地開發(fā)全生命管理
城市更新帶來的，首先是城市功能品質(zhì)的提升。
比如，正在進(jìn)行城市更新試點(diǎn)的徐家匯西亞賓館，具體方案是：建筑改建，底層架空，整體抬高。效果圖上清晰可見：西亞賓館整個底層成為公共空間，二層建設(shè)人行連廊與附近其他樓宇相連，三、四層則設(shè)置為停車場。西亞賓館附近原先停車難、通行難的問題解決了。
武康路改造也頗具代表性。經(jīng)過“城市更新”的規(guī)劃和改造，沿路街景、民宅，都與現(xiàn)存的幾十幢歷史保護(hù)建筑相協(xié)調(diào)，人們喜愛的老上海城市風(fēng)貌被保留了。
但難點(diǎn)在于，如何讓城市更新范圍內(nèi)的物業(yè)持有人或開發(fā)人，“心甘情愿”地按照要求進(jìn)行開發(fā)？換言之，“城市更新”要有效推行，立足點(diǎn)在哪里？《更新辦法》中規(guī)劃和土地政策的調(diào)整，破解了這個問題。
比如，《更新辦法》規(guī)定，如物業(yè)權(quán)利人能提供公共設(shè)施或公共空間，其用地性質(zhì)、空間高度、建筑面積，都可在符合法規(guī)的前提下進(jìn)行調(diào)整。在西亞賓館的案例里，一層和二層被作為公共空間移交給了政府，產(chǎn)權(quán)人徐家匯商城集團(tuán)則得到了用地類型調(diào)整的“補(bǔ)償”——西亞賓館從原來的酒店調(diào)整為商辦。
數(shù)項(xiàng)政策調(diào)整的背后，是更為深遠(yuǎn)的考慮。此前，市政府還出臺了“土地開發(fā)全生命周期管理”政策：以土地合同為平臺，對土地開發(fā)和運(yùn)營的全周期進(jìn)行管理。這一做法與“城市更新”相結(jié)合，有望逐步把“房產(chǎn)開發(fā)商”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鞘羞\(yùn)營商”，實(shí)現(xiàn)的正是“以土地利用方式轉(zhuǎn)變，倒逼城市發(fā)展轉(zhuǎn)型”。
【公共優(yōu)先】百姓不能被“邊緣化”
在其他城市的城市更新過程中，曾出現(xiàn)過于注重市場力量，導(dǎo)致土地增值的同時，城市中心區(qū)域呈現(xiàn)“奢侈化”的問題！陡罗k法》中對公共利益和公眾參與的強(qiáng)調(diào)，將防止這一現(xiàn)象的發(fā)生。
規(guī)劃引領(lǐng)，有序推進(jìn)；注重品質(zhì)，公共優(yōu)先；多方參與，共享共建。這是《更新辦法》中強(qiáng)調(diào)的三個工作原則。比如，市規(guī)土局曾總結(jié)目前上海中心城區(qū)的城市建設(shè)的一些短板：商辦樓宇總量大，但績效不高；社區(qū)公共空間和服務(wù)有短板；慢行系統(tǒng)有待完善；城市風(fēng)貌塑造不夠。在城市更新的實(shí)踐中，每個特定更新區(qū)域的問題，都將被有針對性地評估，評估的要點(diǎn)，正是公共要素的配置要求！盁o論是環(huán)境生態(tài)、交通設(shè)施、安全措施、人文氛圍，一定區(qū)域內(nèi)，缺什么，我們就要補(bǔ)什么。”市規(guī)土局副局長徐毅松說，“各個項(xiàng)目的權(quán)利人，有責(zé)任有義務(wù)按照根據(jù)評估后制定的實(shí)施計(jì)劃來做！
再如，在市規(guī)土局力推的6個城市更新試點(diǎn)案例中，有5個都提到了增設(shè)公共空間或公共設(shè)施！拔覀冞是會強(qiáng)調(diào)公共利益優(yōu)先！鼻f少勤說。
而在公眾參與方面，近期華東電力大樓改造引發(fā)的種種爭議，是最好的例子。去年，相關(guān)部門曾擬對南京路上的華東電力大樓進(jìn)行改造，改造方向是現(xiàn)代化豪華酒店。這幢在建設(shè)之初曾被認(rèn)為是“奇形怪狀”的大樓，如今卻成為經(jīng)典。在不少網(wǎng)友對改造提出異議后，方案擱置下來，正在組織專家重新評議。
“事實(shí)上，城市更新的工作方法是公眾參與的。政府起到的是把方向、守底線的作用，具體運(yùn)作要調(diào)動市場和社會責(zé)任。”莊少勤說，“在這個過程中，老百姓是得益者，不能被邊緣化！
來源：中國上海
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